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2015/10/02

全くの素人が口を出せる話でもないのだが

細谷雄一の研究室から:国会論戦に隠されていた本質的な問題 - livedoor Blog(ブログ)(2015年09月29日)

細谷氏は政治学、国際関係論、外交史を専門とする慶應義塾大学の先生。

・内閣法制局が硬直化しており、法制局長官の絶対的権威、無謬という建前に縛られている。そのため情勢に応じた政府見解や法解釈の修正ができなくなっている。
・外務省、防衛省は幹部ポストに着けず、国際法に詳しい人材がいない。そのため、国際法の常識から乖離した見解がまかり通っている。

とのこと。官僚の縄張り争いの結果、法制局ポストが既得権益化し、一種の派閥やボス政治に支配されているという認識のようだ。
産経の「首相に逆らう法の番人「憲法守って国滅ぶ」」という記事を引いている。

で、今回の安保法制問題についてだと思うが、細谷氏の見解は、

・問題の本質は、内閣法制局という官僚組織による「無謬性」への拘泥であり、自らの誤りを認めないかたくなな姿勢にある。
そして、その誤りとは、
1.1981年政府見解で、それまでの集団的自衛権部分容認論を、集団的自衛権の定義を間違えて全面禁止論とうっかりと認めてしまったこと
2.1997年の「武力行使との一体化」により、それまでは憲法上必ずしも禁止されているとは明確に位置づけられていなかったのに、「駆けつけ警護」や「後方支援」を全面的に禁止したこと

などとのこと。

*****
私は全くの素人なので、細谷氏の指摘は「そういうものか」と聞くしかないのだが、不思議に思うこともある。

それは、安保法制についての議論が沸騰していた当時、細谷氏が指摘する内閣法制局の「誤り」については、あまり問題になっていなかったような気がすることだ。
確か、憲法学者の多く(ほとんど?)が「憲法は集団的自衛権を認めていない」と言っており、その点では元法制局長官などの見解とも齟齬はなかったような記憶がある。
憲法解釈上、集団的自衛権を認める余地があるのなら、「憲法違反とまでは言えない」という指摘がもっとたくさんあって然るべきではないだろうか。
それに、政府与党の説明でも法解釈に関する正面からの論争がもっとあってもよかったのではないだろうか。

また、法制局は、今回ほぼ無抵抗で集団的自衛権を容認したという。

憲法解釈変更:法制局、経緯公文書残さず - 毎日新聞(2015年09月28日 09時30分(最終更新 09月28日 10時44分))
参考:内閣法制局が集団的自衛権の行使を、たった1日で合憲に解釈変更した過程を公文書に残さず隠蔽! - Everyone says I love you !

細谷氏が「硬直化」したと言うのとは対照的に、内閣の方針に柔軟に対応しているように見える。

また、元法制局長官の阪田雅裕氏は次のように語っているという。

クローズアップ2015:憲法解釈変更、公文書残さず 揺らぐ「法の番人」 - 毎日新聞(2015年09月28日 東京朝刊)

元長官の阪田氏は「(内閣に対し)『だめ』と言って務まる時とそうでない時がある。それは相手の強さによる。横畠君の苦労も分かる」と法制局の微妙な立場を代弁する。「法制局みたいなちっぽけな役所が、憲法9条のような重い荷物を背負いきれるわけがない。どうしても外国の戦争を手伝うようにしたいなら、憲法を改正するしかないでしょう」
阪田氏は小泉政権時代の長官だったそうだから、阪田氏は細谷氏が言う硬直化した法制局と権威化した長官OBの一員と見てもよいと思うが、その阪田氏が「強い内閣には抵抗できない」とか「9条解釈の責任を引き受けきれない」として、内閣の意向に従った現長官に同情している。

これらの報道を見る限り、今回、法制局は細谷氏が言うほど頑固な抵抗勢力として働かなかったのではないか。

細谷氏が引いた産経の記事は2013年のものらしいので、今回は安倍首相が長官人事に介入したことなどによって、法制局が柔軟化したのだということかもしれない。だが、もしそうならば、細谷氏が「問題の本質」として指摘している「かたくなな姿勢」は、すでに過去のものであり、少なくとも今次の安保法制に伴う憲法解釈問題とは関係ないことになる。

というわけで、細谷氏が「国会論戦に隠されていた本質的な問題」として法制局の頑迷さを挙げている意味がよく分からないのである。

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クローズアップ2015:憲法解釈変更、公文書残さず 揺らぐ「法の番人」 - 毎日新聞(2015年09月28日 東京朝刊)

 政府の憲法解釈を一手に担う内閣法制局が、40年以上維持してきた「集団的自衛権の行使は違憲」という判断を昨年夏、180度転換した。その過程を記す公文書は何も残されていない。背景を取材すると、「法の番人」として威厳を保ってきた法制局が、政治の介入によって無力化されつつある現状が浮かんだ。この国の「法の支配」が揺らいでいる。【日下部聡、樋岡徹也、林田七恵】

 ◇検討経緯、水面下に

 「安全保障法制の議論はこの30年間、従来の憲法解釈の範囲内で一歩ずつ進めてきたのに、今回はボコーンと行ってしまった」

 小泉内閣で法制局長官を務めた阪田雅裕氏は、今回の憲法9条解釈変更をそう表現する。「十分に議論する時間があったのか疑問だ」

 国のかたちを根底から変える9条の解釈変更について、法制局はたった1日の審査で「意見なし」とし、結果は憲法解釈を担当する第1部の参事官が電話で内閣の担当者に伝えた。

 「そんな審査はあり得ない」と、元総務官僚の小西洋之参院議員(民主)は批判する。小西氏は総務省時代、法解釈の審査を受けるために何度も法制局に通った。「法制局とは必ず文書でやり取りした。今回の閣議決定を審査するなら、天井まで積み上がるくらいの文書と、少なくとも1年近くの時間が必要だろう。つまり、法制局は今回、何もしなかったということだ」

 横畠裕介長官の国会答弁によると、安倍晋三首相の私的懇談会「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」(安保法制懇)や自民・公明両党による安保法制の与党協議会で使われた資料を継続的に受け取り、必要に応じて内閣官房から説明を受けつつ「部内で検討を加えていた」という。

 安倍首相は2013年8月、集団的自衛権行使容認派の外務官僚、小松一郎氏を法制局長官に任命(長官退任直後の昨年6月に病死)。その下でナンバー2の法制次長を務めたのが現長官の横畠氏だ。今回の集団的自衛権の行使容認は「限定的で合憲」との見解を国会答弁で示してきた。

 複数の与党関係者によると、高村正彦・自民党副総裁や北側一雄・公明党副代表らは、与党協議会とは別に、横畠氏と非公式に会っていた。「彼らは閣議決定前に『限定的容認は従来の9条解釈の枠内』ということで合意していた」と関係者の一人は打ち明けた。

 他界した小松氏や横畠氏が解釈変更に深く関与していることは間違いない。だが、非公式の折衝や協議は記録に残らず、プロセスは水面下に沈んでいる。

 一方、集団的自衛権の行使を認めないとする1972年の政府見解については、小西氏の情報公開請求に今年、法制局が「集団的自衛権と憲法との関係について」と題する文書を開示した。第1部の参事官が「(政府見解の案文を)別紙の通りまとめたので、これを(参院の)委員会に提出してよろしいか」と決裁を求め、手書きの訂正が加えられ、部長、次長、長官の決裁印が押されている。組織全体で認識が共有されていたことがうかがえる。

 今回の解釈変更では、この種の文書が残っている可能性は低く、法制局が何をどう判断したのかを後世に検証するのは難しい。公文書管理制度に詳しい瀬畑源(せばたはじめ)・長野県短大助教は「公文書管理法は将来にわたる国民への説明責任を理念とし、公文書を『民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源』とする。意思決定の過程は必ず記録し、歴史的検証に耐え得る文書として残す必要がある。今回のような大きな政策転換にかかわる時にはなおさらだ」と指摘する。

 ◇長官人事に政治介入

 内閣法制局は長い歴史を持つ。1885(明治18)年、伊藤博文が初代首相となり内閣制度が発足した翌日に設置された「法制局」が、その原形だ。「西欧列強に肩を並べるため、明治政府は法治国家であることを示そうとした」と法制局に詳しい西川伸一・明治大教授(政治学)は解説する。以後、あらゆる法令に矛盾がないよう厳格に審査する伝統が生まれた。軍部に唯一物申せたのが法制局だったとも。

 とはいえ内閣の一機関であり、内閣の要求に応えなければならない。海外での国連平和維持活動(PKO)やイラクでの人道復興支援活動など自衛隊の海外派遣を巡る立法では、「ガラス細工」と皮肉られる憲法解釈を積み重ねた。「法の番人」か。それとも「政府の法律顧問」か。矛盾する役割を担う中で「集団的自衛権行使は違憲」は守ってきた最後の一線だった。

 法制局は海外での武器使用にも一貫して慎重だった。民主党政権は、PKOに際して自衛隊が民間人らを救助する「駆けつけ警護」の容認を検討したが、野田佳彦政権で防衛政務官を務めた大野元裕参院議員は「法制局が認めなかったから、できなかった」と証言する。

 法律の案文や憲法解釈の審査などの実務は、法律に詳しいと目され各省庁から抜てきされた参事官たちが担う。一つの案件を原則1人で担当する激務だ。「法律の専門家としてのプライドを持つ参事官が『法の番人』としての役割を支えてきた」(西川教授)

 この参事官から部長や次長を経て長官に上り詰めるのが、戦後の人事の慣例だった。安倍首相は外部から小松氏を長官として送り込み、その不文律を覆した。「これで法制局の中立的な立場が、完全に奪われた」と西川教授は見る。小松氏の前任、山本庸幸元長官は最高裁判事となった際の記者会見で、集団的自衛権の行使について違憲だとの自説を述べた。

 元長官の阪田氏は「(内閣に対し)『だめ』と言って務まる時とそうでない時がある。それは相手の強さによる。横畠君の苦労も分かる」と法制局の微妙な立場を代弁する。「法制局みたいなちっぽけな役所が、憲法9条のような重い荷物を背負いきれるわけがない。どうしても外国の戦争を手伝うようにしたいなら、憲法を改正するしかないでしょう」


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追記(2015年10月19日)
関連する記事が毎日新聞に出ていたので、以下にメモした。

とりあえずブクマ: 思いついたことをなんでも書いていくブログ


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